La variante Hauser

Le législateur avait-il rechigné à l'ouvrage ou trop tardé, nouvel âne de Buridan, à choisir entre les deux termes de l'alternative ouverte par l'article 39 de la Constitution?

Tout au contraire. Après avoir sondé les banques émettrices puis constitué un imposant dossier d'expertises contradictoires, le Conseil fédéral présentait aux Chambres, à l'automne 1894, un Message salué pour son exceptionnelle qualité et un projet de loi fort de 52 articles qui, sur le plan de la technique bancaire, s'attirait les révérences de praticiens.

Seulement voilà: emmené par le conseiller fédéral et radical de gauche Walter Hauser (1837-1902), le gouvernement avait opté pour la variante d'«une banque d'Etat», avec siège principal à Berne.

Il justifiait ce choix au motif que le monopole de l'émission obtenu en 1891 ressortissait de la souveraineté de la Confédération et qu'en donner concession à un institut privé, même dirigé par elle, l'exposait à ne plus jamais pouvoir le reprendre, ce que l'avenir confirmera d'ailleurs.

Quant aux influences politiques dont la banque d'Etat pourrait être le jouet, le Message ne les niait pas. Il faisait valoir qu'elles s'exerceraient aussi bien sur un institut privé et que si la banque d'Etat était «organisée, dirigée et administrée» sur les bases du projet de loi proposé, il n'y avait pas «à craindre qu'elle devienne un asile pour des politiciens ruinés, un instrument docile pour les partis politiques ou un champ d'essai pour des expériences économiques douteuses».

Les scandales à répétition survenus au sein des grandes compagnies ferroviaires d'avant le rachat des chemins de fer conféraient un certain poids à cet argumentaire. L'urgence croissante du dossier et les rapports de force politiques aux Chambres firent le reste: à l'été 1896, au terme d'une série de débats tendus, celles-ci adoptèrent le projet de loi, non sans l'avoir toiletté en faveur des cantons, lesquels obtenaient la totalité des bénéfices que la banque réaliserait, ainsi qu'une large représentation au sein de ses organes dirigeants. Le référendum fut aussitôt saisi et, en février 1897, le projet rejeté.

«Enfant mort-née»

La banque d'Etat avait donc péri dans les urnes: une «enfant mort-née», prédisait, en 1894 déjà, l'un de ses plus implacables adversaires, le conseiller national radical Conrad Cramer-Frey (1834-1900). Venant du président de l'Union suisse du commerce et de l'industrie, de surcroît publié dans les colonnes de la Neue Zürcher Zeitung, ce faire-part anticipé prenait des allures de prophétie auto-réalisante.

A vrai dire, même si le torpillage réussi de la loi de 1896 témoignait d'une nette montée en puissance de l'influence de l'Union suisse du commerce et de l'industrie, la partie ne lui était pas d'emblée acquise. L'essor du mouvement ouvrier d'un côté, l'organisation croissante des paysans de l'autre, la présence, enfin, d'une solide aile sociale au sein du courant radical, toutes forces acquises au projet Hauser, compliquaient le jeu d'une façon notable.

Un enjeu pour Cramer-Frey

Ainsi n'avait-il pas suffi de placer le sujet sur le terrain de la lutte des classes en martelant au parlement que la banque d'Etat n'était rien d'autre que le cheval de Troie de la pénétration du socialisme en Suisse pour convaincre les Chambres de faire bloc contre le projet. Et, sans le référendum, qui lui permit de fixer sur le rejet de cette loi tout ce que le corps politique suisse comptait d'hostilité à la réforme monétaire et, plus généralement, à l'interventionnisme de la Confédération, l'Union suisse du commerce et de l'industrie essuyait une défaite politique cinglante.

Détail d'importance, son président, Cramer-Frey, misait sa légitimité dans ce bras de fer. De longue date convaincu de la nécessité d'une centralisation monétaire, il avait lui-même défendu la refonte constitutionnelle de 1891 au sein de l'Union, divisée, et persuadé les inquiets qu'elle déboucherait sur la mise en place d'une banque centrale à base privée.

Le principe de base était simple: plus l'institut à venir serait distant de l'Etat, loin de la Berne fédérale et proche du Zurich des affaires, moins il était à craindre qu'il ne serve à financer des projets susceptibles de contrevenir aux intérêts de l'Union suisse du commerce et de l'industrie.

Dans les années 1890, où on débattait ferme droit au travail, assurances sociales, désendettement agricole et étatisation des chemins de fer, l'enjeu n'était pas mince et valait bien un référendum.

Le verdict sorti des urnes, outre qu'il établissait le constat de décès du projet de banque d'Etat, eut deux autres effets notables. En premier lieu il confortait la grande association faîtière patronale, sorte de «huitième conseiller fédéral», dans sa prétention à peser de façon durable et sensible sur l'action de l'Etat central.

En second lieu - faux-frais, pour ainsi dire, de l'épreuve de force engagée et gagnée par Cramer-Frey et ses collègues - le naufrage de la loi Hauser offrait un sursis inespéré au régime de la pluralité des banques d'émission.

Les défauts de ce système allaient encore s'aggraver jusqu'à devenir, comme le dira un contemporain, «une calamité économique».

Parasitisme et satellisation

Liquidité insuffisante, portefeuille de change douteux, variations brusques du taux de l'escompte, cherté du prix de l'argent, circulation monétaire incontrôlée, disette chronique des moyens de paiement: tels étaient, vers 1900, les principaux chefs d'accusation dressés à l'encontre des trente-six établissements concurrents qui se disputaient alors le lucratif marché de l'émission.

Mais c'est leur incapacité à lutter contre la dégradation de la tenue du franc suisse sur le marché des changes, phénomène dont les proportions étaient devenues alarmantes entre 1896 et 1901, qui leur valut de recevoir le coup de grâce du législateur.

Administré en 1905 par l'adoption d'une loi dite de compromis qui permit enfin de mettre sur pied la Banque nationale suisse, ce coup de grâce tardif ne visait pas seulement à en finir avec un système décrié, notoirement incapable de soutenir le cours de la monnaie nationale.

Il s'agissait aussi de délier l'économie suisse de sa dépendance historique vis-à-vis du marché monétaire et financier parisien, marché par l'entremise duquel les importateurs helvétiques, en raison de l'appartenance de la Suisse à l'Union monétaire latine, devaient effectuer l'ensemble de leurs règlements sur l'étranger. Signataire de l'Union monétaire latine en 1865, la Suisse s'était d'abord assez bien trouvée de son intégration à cet espace monétaire international dominé par la France.

Avantage considérable, la Confédération, dont l'écu avait cours sur le territoire de l'Union, disposait par contrepartie des pièces d'or et d'argent frappées par les Etats membres, dont l'abondant numéraire français et italien.

A cet apport appréciable de moyens de payement s'ajoutait que l'adhésion à l'Union assurait aussi un accès privilégié à ce très gros bas de laine qu'était alors l'épargne des Français. Là encore, l'apport fut sans doute substantiel, notamment durant la période de construction du réseau ferroviaire suisse. Et il fut à coup sûr décisif pour le placement des grands emprunts de la Confédération.

Trente-six concurrents

La rançon de ces facilités, qui confinaient au parasitisme, était que, vers la fin du XIXe siècle, la Suisse était devenue, selon le mot d'un auteur de l'époque, une «province monétaire de la France». C'est avec cette satellisation, soulignée par les chutes de cours répétées du franc suisse vis-à-vis du franc français, que les élites économiques et politiques helvétiques veulent rompre en 1905.

Une banque d'émission unique, dotée de la puissance de feu nécessaire pour intervenir sur le marché des changes et mieux capable de réguler la circulation fiduciaire que trente-six instituts concurrents, tel sera l'instrument qui allait permettre de délier les destinées monétaires de la Confédération de celles de son grand voisin de l'Ouest.

Sous cet aspect, la création de la BNS constitue sans nul doute un tournant historique majeur dans l'histoire économique et politique de la Suisse.

La persistance du régime de la pluralité des banques d'émission, consécutive aux batailles engagées sur le champ politique suisse de la fin du XIXe siècle, n'indisposait pas seulement les milieux représentés au sein de l'Union suisse du commerce et de l'industrie. En conférant aux banques cantonales une place dominante au sein de l'armature bancaire helvétique, ce régime freinait les capacités d'expansion des grandes banques commerciales.

De même, l'absence, jusqu'en juin 1907, d'une banque centrale assez solide pour agir en prêteur de dernier ressort, privait ces banques de l'indispensable soutien d'un filet de secours institutionnel, dont l'absence fragilisait du reste le système de crédit tout entier.

Retard de vingt ans

Les facilités de refinancement que les petits et moyens établissements de banque trouvaient auprès des instituts émetteurs, moins soucieux de la liquidité et de la qualité de leurs encours que des profits qu'ils tiraient de l'émission, participaient de cette fragilité, mais permettaient aussi à ces banques locales de se maintenir face aux grandes banques commerciales.

Et c'est une des raisons pour lesquelles, jusqu'à la mise en place de la BNS, le mouvement de concentration au sein du monde bancaire suisse a été plutôt faible. Les grandes banques helvétiques ne commenceront d'ailleurs à développer un réseau de filiales qu'au tournant du siècle, soit presque vingt ans après les banques cantonales et bien après leurs consœurs allemandes, françaises ou anglaises.

Hécatombe

La mise sur pied de la banque nationale jouera ici un rôle essentiel.

D'une part, la suppression du privilège de l'émission contraindrait les instituts qui en bénéficiaient, banques cantonales au premier chef, à compenser cette perte en intensifiant leurs opérations dans leurs autres branches d'activité. D'où un renforcement prévisible de la concurrence interbancaire qui se traduisit, avant même l'ouverture de la BNS, par quelques fusions décisives, principalement opérées par les grandes banques.

D'autre part, la politique d'escompte plus restrictive de la Banque nationale contribuera à péjorer les capacités concurrentielles des instituts qui s'étaient maintenus grâce aux refinancements obtenus auprès des anciennes banques émettrices: ce resserrement des règles du jeu est à l'origine de la disparition, entre 1906 et 1913, de près de quatre-vingts organismes de crédit.

Une hécatombe jamais vue, qui nettoya le terrain au profit de l'avancée des grandes banques de Zurich et de Bâle, dont la montée en puissance dans l'appareil de crédit national signait un moment essentiel de l'émergence de la place financière suisse moderne.

La Suisse fut, de tous les pays industrialisés d'Europe, l'une des dernières à se doter d'une banque centrale.

D'un point de vue économique, toutes les conditions étaient réunies pour qu'un tel institut voie le jour au cours des années 1880-1890.

Mais quel aurait été alors son statut? En 1897, les cercles attachés à la pluralité des banques d'émission, les adversaires de l'Etat fédéral, dont les cantons romands, par la main donnée à l'Union suisse du commerce et de l'industrie, jouèrent un rôle décisif dans le rejet du projet de banque d'Etat: il n'est pas sûr que cet échec ait été vraiment à leur avantage.

Ironie de l'histoire, il est à peu près certain, en revanche, que les grandes banques helvétiques, qui n'avaient pas mené bataille contre ce projet de banque d'Etat en 1897, n'eurent pas à se plaindre de la manière dont la société de droit privé sortie dudit «compromis» de 1905 concevrait sa mission d'«intérêt général».

A cet égard, si leur développement initial eut à souffrir du retard pris dans l'exécution de l'article 39 de la Constitution fédérale de 1874, la BNS les a dédommagées de leur patience, et largement.

Pour en savoir plus:

• Rolf Zimmermann, «Volksbank oder Aktienbank? Parlamentsdebatten, Referendum und zunehmende Verbandsmacht beim Streit um die Nationalbankgründung, 1891-1905», Zurich, éditions Chronos, 1987.

• Sébastien Guex,«La politique monétaire et financière de la Confédération suisse 1900-1920», Lausanne, éditions Payot, 1993.